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3 de Julho de 2022

Um Rascunho Sobre Contratações de Tecnologia da Informação e Comunicação

Documento de Oficialização da Demanda - Parte I

Weberson Silva, Advogado
Publicado por Weberson Silva
há 2 anos

O que é?

O Documento de Oficialização da Demanda é o documento que contém o detalhamento da necessidade da Área Requisitante da solução a ser atendida pela contratação (X, art. 2º);

Ele é o responsável por inaugurar a fase de Planejamento da Contratação, pois, somente após o recebimento do DOD pela Área de TIC é que fica configurada o início da fase de Planejamento da Contratação de TIC (art. 10).

Risco identificado no documento online RCA TCU[1]:
- Não formalização da oficialização da demanda
2. Risco: Ausência da formalização da demanda que origina a contratação, levando a contratação que não atende a uma necessidade da organização, com consequente desperdício de recursos públicos.
3. Sugestão de controle interno: Alta administração pública normativo criando obrigatoriedade de que todas as contratações da organização sejam iniciadas com a formalização da demanda por meio de documento assinado pelo requisitante.
4. Sugestão de controle interno compensatório: Equipe de planejamento da contratação elabora o Documento de Oficialização da Demanda (DOD) e o submete à aprovação do requisitante para sua ratificação formal antes de iniciar o planejamento da contratação.
5. Sugestão de controle interno compensatório: Assessoria jurídica não aprova processo de contratação que não contenha informações claras sobre qual a necessidade da contratação em termos de negócio e identifique precisamente o ator que declarou esta necessidade.

No âmbito das aquisições de Tecnologia da informação e Comunicações é comum se intensificarem as execuções[2] de compras no final do ano pelo fato de sobra de recursos orçamentários ou no início do ano por haver a liberação de recursos, tais compras, normalmente se procedem por meio de adesões a Atas de Registro de Preços, podendo haver prejuízos ao devido planejamento da compra caso seja realizado sem respeito aos normativos vigentes.

É importante destacar que o DOD deve ser elaborado até mesmo em processos que apresente como melhor alternativa no Estudo Técnico Preliminar-ETP a adoção de determinada solução com Ata de Registro de Preços disponível no mercado (IV, art. 9º)[3], pois, o DOD expõe a demanda, que deve ser estudada no ETP e culminar na escolha de uma solução que pode estar disponível em uma Ata de Registro de Preços ou em uma Intenção de Registro de Preços-IRP[4] aberta. Não se pode inverter o caminho e escolher uma solução disponível em Atas de Registro de Preços ou em IRP para posteriormente elaborar os artefatos, o que pode gerar possível direcionamento àquela solução, como no caso a seguir:

Processo TCU nº 014.448/2017-3[5], ACÓRDÃO 609/2020 – PLENÁRIO
“26. Convém revisar como se deu a responsabilização do gestor para avaliar a razoabilidade de sua argumentação. A cronologia dos fatos ajudará a entender a ocorrência com maior clareza.
27. Em 2/5/2017, foi aberto o processo para a aquisição de storage a partir de solicitação da XXXXX. No mesmo dia, foram enviados ofícios à Servix e ao MI contendo manifestação de interesse em aderir à ata em questão, ambos assinados por técnicos da XXXXXX. Tanto empresa quanto ministério responderam positivamente às consultas no dia seguinte, 3/5/2017 (peça 53, p. 8-13).
28. Uma semana depois, em 10/5/2017, é emitido o Documento de Oficialização da Demanda (DOD), também firmado por técnicos da XXXXXX. Por meio deste documento, é dado início ao planejamento da contratação com a definição da sua necessidade, qual seja, aumentar a capacidade de armazenamento de dados na entidade (peça 53, p. 104-111).
29. Embora este documento não esteja assinado pelo recorrente, há um espaço para sua assinatura, ao final dele. Percebe-se que ele era a autoridade responsável pelo processo de planejamento da contratação, haja vista que consta atestação de sua parte de que o planejamento está de acordo com as necessidades do órgão (peça 53, p. 104-111).
30. No mesmo dia, 10/5/2017, é apresentado o estudo técnico preliminar da contratação (ETP), cujo objetivo é analisar e demonstrar a viabilidade técnica e econômica da aquisição do storage para o XXXXX. Também é firmado por técnicos da XXXXX e consta espaço para assinatura do titular da XXXXX, para demonstração de sua concordância, embora não esteja assinado (peça 53, p. 112-134). “
(...)
36. A IN SLTI/MP 4/2014* estabelece, a partir do art. 9º, as etapas do planejamento de contratações de TI no âmbito do Sisp. No art. 11, define-se este planejamento terá início com o recebimento, pela área de TI, do DOD, o qual deve possuir um conteúdo mínimo, a exemplo da necessidade da contratação e de sua motivação, dentre outros.
37. No artigo seguinte, que trata do ETP, são enumeradas onze tarefas que devem ser realizadas para a elaboração deste estudo. Cada tarefa pode se subdividir em outras, como é o caso da tarefa “II”, avaliação das diferentes soluções que atendam aos requisitos, com a previsão de sete subtarefas.
38. Por tudo isso, concorda-se com a Sefti quando aponta que o processo não foi conduzido de forma correta, com o surgimento de uma demanda, o levantamento e a especificação da solução e a posterior seleção do fornecedor. Neste caso, primeiramente o fornecedor foi escolhido, tendo-se, depois, produzido os artefatos de planejamento apenas com a intenção de cumprir as formalidades exigidas pela legislação (peça 124, p. 12).
39. Mostra-se grave o fato desse planejamento ter sido realizado em tão curto período. Como bem ressaltou a Sefti, “soluções desta natureza apresentam complexidade técnica elevada e tendem a demandar prazo razoável para uma correta especificação que atenda às reais necessidades do órgão da forma mais econômica possível” (peça 124, p. 9).
40. Como se vê, as irregularidades encontradas no processo da contratação estão relacionadas com o desrespeito ao preconizado na IN SLTI/MP 4/2014*, que regulamenta as aquisições de TI para os órgãos integrantes do Sisp. O recorrente, enquanto autoridade máxima no âmbito deste processo, tinha o dever de zelar pela observância de suas regras.” Grifou-Se
*Obs: IN SLTI nº 4/2014 - Em que pese as referências normativas serem da IN SLTI nº 4/2014, o texto neste quesito foi mantido na IN SGD nº 1/2019, e a decisão possui caráter exemplificativo ainda vigente.

Conforme o caso acima, a adesão “às pressas” de ata de registro de preços pode caracterizar eventual falta de planejamento ou mesmo direcionamento da solução escolhida, pois é possível perceber que o órgão manifesta a seu interesse na adesão sem que seja comprovada a necessidade por meio do DOD ou mesmo que esta é a melhor solução para atendimento à necessidade por meio do ETP.

A realização de contratação sem a devida instrução pode gerar prejuízos a Administração e sanções aos responsáveis, devendo o gestor ficar atento aos procedimentos normativos que devem ser seguidos.

O órgão interessado em aderir à ata de registro de preços deve encaminhar os artefatos de planejamento para análise do órgão gerenciador da ata que autorizará ou não a sua adesão (§ 4º, art. 9º)[6], logo, caso seja concedida uma autorização de adesão sem a observância desse dispositivo, o Órgão Gerenciador que conceder a adesão também incorre em cometimento de ato contrário à disposição normativa.

Por quem é feito?

Sua elaboração se dá por meio da Área Requisitante da solução, que é a unidade do órgão ou entidade que demanda a contratação de uma solução de TIC (I, art. 2º);

A Área Requisitante não necessita ser sempre a mesma no ambiente do órgão e por vezes, a depender da solução, podem haver múltiplos demandantes, ou até mesmo uma área especializada naquela demanda.

O importante é que Área Requisitante possua os conhecimentos necessários para a descrever a necessidade do negócio, e os requisitos necessários e suficientes à escolha da solução, conhecendo a finalidade e as condições nas quais o bem será utilizado ou serviço prestado, não havendo obrigatoriedade de conhecimento profundo nas necessidades tecnológicas que poderão ser subsidiadas pela Área de TIC.

No âmbito dos órgão e entidades, a unidade responsável por gerir os recursos de Tecnologia da informação e Comunicação, por vezes, acaba por atrair para si a responsabilidade de demandar como intermediário, a solução desejada por diversos setores, seja por visar a melhor gestão dos recursos e a padronização de bens e equipamentos, ou até mesmo, por falta de conhecimento em termos de processo de contratação por parte dos interessados no objeto.

No momento em que a unidade de tecnologia avoca a responsabilidade de Área Requisitante, ela normalmente passa a cumular internamente as funções de Área de TIC e Área Requisitante, o que não é vedado pelos normativos atuais.

O que a norma veda é acumulação de papéis (integrante requisitante, técnico e administrativo) pelo mesmo servidor, ou seja, se a Área Requisitante e a Área de TIC são as mesmas, deve-se adotar o cuidado para que não haja a nomeação do mesmo servidor para exercício dos mesmos papéis. Nesse ponto, cabe ainda a possibilidade de acumulação do papel de integrante Requisitante e Técnico, em casos excepcionais, mediante justificativa fundamentada nos autos, e aprovados pelo Comitê de Governança Digital do órgão ou entidade (§ 4º, art. 10)[7].

O tema da instituição da Equipe de Planejamento, seus integrantes e designação serão abordados posteriormente em tópico próprio, mas desde já lhes adianto que estes não precisam ser das áreas responsáveis por suas designações (Área Requisitante, Área de TIC ou administrativa), eles são servidores que representam essas áreas e são designados pelos representantes delas, mas sem a obrigação de pertencer ao corpo que as compõe. (IV, art. 2º)

O responsável pela Área Requisitante é a autoridade que possui a competência de designar o Integrante Requisitante da Equipe de Planejamento e remeter a demanda à Área de TIC, por isso, é importante que conste no texto do DOD os dados de identificação da área requisitante da solução (Unidade/Setor/Depto, responsável pela demanda, cargo, matrícula, e-mail e telefone).

Risco identificado no documento online RCA:
- Oficialização da demanda não é feita pelo requisitante
6. Risco: Contratação iniciada por outro papel que não o requisitante (3), levando a contratação de uma solução que não atenda à necessidade de negócio que a desencadeou, com consequente necessidade de muitos ajustes para que a solução contratada atenda às necessidades ou abandono da solução contratada (4).
7. Sugestão de controle interno: Requisitante deve ser a autora do Documento de Oficialização da Demanda (DOD).

O que deve conter?

Parte II - Em construção (...)


[1] Documento Riscos e Controles nas Aquisições do Tribunal de Contas da União disponível em: http://www.tcu.gov.br/arquivosrca/ManualOnLine.htm

[2] http://paineldecompras.economia.gov.br/execução (filtro Compras de TIC? Sim)

[3] Art. 9º, § 1º É obrigatória a execução de todas as etapas da fase de Planejamento da Contratação, independentemente do tipo de contratação, inclusive nos casos de:

I - inexigibilidade;

II - dispensa de licitação ou licitação dispensada;

III - formação de Ata de Registro de Preços;

IV - adesão à Ata de Registro de Preços;

[4] Art. , Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993

[5] https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-2378619%22

[6]Art. 9º, § 4º O órgão interessado em aderir a ata de registro de preços deverá encaminhar os artefatos de planejamento relacionados no caput deste artigo para análise do órgão gerenciador da ata que autorizará ou não a sua adesão, observando-se o disposto no art. 22 do Decreto nº 7.892, de 2013.

[7] IN 1/2019, art 10, § 4º Os papéis de integrantes da Equipe de Planejamento da Contratação não poderão ser acumulados pelo mesmo servidor, salvo quanto aos papéis de Integrante Requisitante e Técnico, em casos excepcionais, mediante justificativa fundamentada nos autos, e aprovados pelo Comitê de Governança Digital do órgão ou entidade.


ANEXO:

CHECKLIST PARTE 1

https://drive.google.com/file/d/1iJ6-uefN0MCV5XxX3Z3okc6XJPimIpkd/view?usp=sharing


Observação: Este é um documento incremental, ou seja, serão publicados um conjunto de artigos que formarão uma obra completa ao final, haja vista sua conclusão em andamento, sua revisão final em termos de ABNT e vocabulário poderá ser adequada de forma contínua)

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